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新型城镇化进程中的社会治安治理研究——基于风险社会理论的视角

  作者:崔博,河北衡泰律师事务所律师

  摘要:从世界上其他国家的城镇化发展情况来看,城镇化是社会变迁的重要推力,必将引起经济利益再分配和社会秩序的重构。与西方国家在 工业化基础上自然演发城镇化的模式不同,中国的城镇化建设在制度系统的变迁中更多地体现出行政主导、速度设定、牵扯面广等特点这些都为当前的社会治安治理带来潜在的独特的社会风险,已成为依法治国进程中关乎稳定的重要课题。本文中, 笔者用风险社会理论作为分析框架,剖析我国城镇化进程中社会治安风险面临的新问题、新矛盾, 试图从公共服务、治安手段、文化培育、社会组织发 展等方面提出解决我国社会治安治理困境的方法。

  关键词:城镇化;风险社会;治安治理;

  一、问题的切入视角:风险社会理论的提出

  “风险社会’的概念最初是在上世纪80年代由德国学者乌尔里希贝克(U.Beck )在其著作《风险社会》-书中提出的。他指出,“人类社会所面临的诸多风险,绝大多数是由工业社会当中处于中心地带的人们自己制造出来的。在工业社会中心一边缘的社会结构中 ,发展中国家开始义不容辞的承担起发达经济体带来的风险。我们在工业社会不遗余力地利用高新技术创造现代文明、创造财富的同时,也产生了潜在的副作用'的风险”, 而且这种“潜在的副作用在社会风险治理中的影响越来越突出。此概念后经玛丽道格拉斯(M.Douglas)、詹姆斯肖特(J.Short)、安东尼吉登斯( A.Giddens )等人的研究,逐渐成为一个各国学者都日益关注的热点问题。

  “风险社会”理论指出,风险大多是社会发展过程中由于人的行为而人为制造出来的。“风险与人的各项决定紧密相连”。贝克认为,工业社会之后,自然灾害已不是单一的风险来源,风险的来源已发生变化,人类自身有意或无意的行为制造出越来越多的社会风险。“一 方面体现在人对自然环境的影响 与改造所带来的生态危险;另一方 面体现在人所创造的各种制度所带来的制度风险、技术风险,以及为解决风险而发展的技术手段本身所含的风险”。贝克的“ 风险社会"理论虽然产生于西方的社会背景, 揭示的是工业革命后西方资本主义国家快速发展所体现的社会生活演变规律,但其主要观点却对新型城镇化建设中的中国乃至全球发展具有很强的现实启发意义。

  二、问题的立论与提出:治安风险与中国城镇化建设

  正如英国诗人库珀( William Cowper )诗中所说“上帝创造了乡村,人类创造了城市”。人类社会近三百年的历史,可以说是各国在工业革命后竞相发展本国工业的演进过程,在这个过程中,工业化与城镇化互为依托,相互促进。工业化造成了新兴城市的崛起,城镇化也为工业发展和产业集聚提供了人才和空间支撑。但中国的情况有点特殊,与西方工业化基础上自然演变而来的城镇化不同,中国的城镇化更多体现出靠行政力量主导推动的色彩。改革开放以来,我国的城镇化速度明显提高。“城市率由1978年的17 .92%增加到58.5%。城市常住人口由1978年的1.7亿增加到2016年底的7.9亿,年均增长1600万人”。中国用三分之一个世纪完成了西防用时一两个世纪才完成的城镇化历程。“根据规划,十三五'时期( 2016年-2020年)中国还将促进约1亿农业转移人口和其他常住人口人口在城镇落户,完成约1亿人居住的城镇棚户区和城中村改造,引导约1亿人在中西部地区就近城镇化,常住人口城市化率达到60% ,使户籍人口城市化率由2014年的36%提高到45%”。

  在我国的新型城镇化历程中,快速的社会布局和结构变迁必然会导致整个社会秩序的重新建构, 并极有可能引发社会各阶层力量的重组乃至社会剧烈动荡、分化,我国的城镇化建设不具备足够长的时间跨度来从容调整社会结构变迁过程中的矛盾和问题,而只是在人为的行政主导下限时限量的快速推进。这样的话,社会系统(工业-城市)的自然演化规律和特征就被严重忽略。在这个过程中,如果处理不好其中蕴含的治安风险,社会排斥和社会分歧就会由此产生。因此萨缪尔亨廷顿指出:“城市化的结果意味着稳定,过程却滋生着社会秩序的动荡与不确定性。”吉登斯在其《风险社会的政治》-文中也指出:“风险社会的起源可以追溯到今天影响我们生活的两项根本转变, -项转变为自然界的终结,第二项转变为传统的终结。°

  三、问题的成因及特点分析:中国城镇化带来的风险现状

  在城镇化进程中,我国的社会治安困境大多表现为涉地涉迁等利益纠纷引发的群体性治安风险、失地农民生活保障问题引发的阶层分化风险、对农民工等流动人群管理服务缺失引发的社会秩序风险、农民市民化之后与城市原居民文化冲突引发的社会价值观冲突风险等等。这些风险的成因主要有三方面。第一, 人为的行政主导下的城镇化建设限时限量推进, 缺乏足够宽裕的时间以便于制定、执行和调整政府决策来化解社会矛盾,也缺乏足够的时间来调整社会群体剧烈变迁造成的心理落差和社会分歧,这容易造成社会势力的分裂和两极分化。例如,传统的农民-市民的人口结构在城镇化背景下重新组合,失地农业人口的身份属性被重新定义,城镇化拆迁和造城运动中社会群体的财富数量配比突变等等,这些变迁都极易造城社会摩擦和群体排斥现象。第二,城镇化过程中 ,政府和社会组织对于新入城群体的社会保障力度和公共服务难以及时跟进,引发农村村落终结后的大量失地农民成为非正规就业人群,这些人群的就业困难问题和市民化利益诉求渠道匮乏问题若长期难以解决,便会弓发群体的社会相对剥夺感和失落感增强,从而引发社会失序,甚至暴力事件。第三,城镇化过程中失地农民被动市民化、农民工进城主动市民化之后,“他们的生活领域也从传统村落中解脱出来。原有的社会关系和社会秩序被断裂和瓦解,传统的社会规范和社会认同已经不断被销蚀,新的社会认同体尚未出现。人们之间的社会联结变得脆弱,导致城市中新移 民在价值观上的迷失和行为上的失范。城市中绝望的贫穷与最耀眼的财富并存,阶层对抗的严重危险性时刻存在"。

  中国的城镇化建设在促进工业发展和提高人民生活水平的同时,也为社会治安治理带来了新的风险,这些风险与贝克理论中的风险有很多相似之处:第一 ,人为性。我国的城镇化是在政府主导下迅速推进的,而非工业社会长时期自然演变的发展历程,城市发展的时间跨度被压缩,由此引发社会变迁和体制变革,这些变化带来的治安风险具有明显的人为创造的色彩。例如城市征地拆迁弓发的冲突和群体事件、城市医患纠纷引发的冲突和群体事件等等。第二,内生性。风险产生于I业化和城市化的内部,并随着城镇化的发展而蔓延。由于中国城镇化扩延是在政府主导下实现的,其发展速度超越了那种由工业化发展带动城市扩张的自然演变速度,风险的扩张速度也由此加快。第三,长期性。城镇化快速推进带来的治安风险多涉及到阶层结构、社会组织结构、社会规范以及价值理念变迁等因素,这些因素的形成非一日之功,因此这种风险的治理也不可能短期内就能实现,需要-个较长的时间过程。 第四,综合性。快速城镇化带来的是系统化和整体化的社会变迁,涉及领域方方面面( 既涉及到人与人之间的关系,还涉及到人与社会的关系以及人与自然的关系) , 这些转型和重构所体现出来的风险领域互相交织缠绕,具有复杂性和综合性。

  四、问题的对策思考:多元治理模式

  治安治理不同于传统的治安防控,治安治理要着眼于实现治理体系和国家治理能力的现代化,要从过去的‘重应急,轻预防"的思维定式中转变过来,要从单一的公安机关的治安防控体系建设拓展到立体的多元合作治理模式。

  (一)社会公共服务供给--民间资本介入

  完善社会保障和公共服务供给,最大程度降低农民市民化之后产生的生存风险和治安隐患。中国快速城镇化的突出表现是农业的市民化和农村的城市化,随着大量农民转变为城市人口,城市的公共服务功能并未大幅跟进,现实中对于新入城农民的社会保障力度不够和公共服务欠缺现象比较突出。对此,在法律框架内有引导民间资本适度进入教育、医疗、基建,是补充政府公共服务供给不足的有效途径。这里首当其冲的是保障就业问题,无论是被动市民化(失地农民市民化) , 还是主动市民化(农民工市民化) , 破解其就业难题,既要发挥市场机制的配置作用,更要发挥政府的引领支持作用。例如,政府加大对中小微企业的政策扶持力度,给予其金融信贷和税收优惠支持,释放中小微企业潜力,刺激中小微企业发展,使其发挥吸纳就业的主阵地作用;又如,社会组织积极开展入城农民的劳动技能培训,结合本地的产业优势,有针对性地为本地支撑产业和特色产业输送合格的劳动力,解决农民市民化之后地生存的后顾之忧,将原来的农村集体中的个体联结转变为产业企业之中的个体联结,降低社会治安风险。

  (二)治安手段创新一大数据支撑

  面对城镇化变革带来的社会风险,把大数据作为完善社会治安治理的重要引擎显得尤为突出, 尤其是使用具有实时关联、自动比对、超前研判、提前预警功能的大数据应用软件,对提高社会治安治理预见性、精准性和高效性发挥着越来越重要作用。

  以河北省公安系统为例,河北公安2019年全面建成PDT通信系统,实现全 省全国联网,同时启动了视频集成应用平台建设汇聚视频结构化数据,搭建了 “护城河"安检查控一-体化支撑平台 , 开展数据汇集、比对、推送等服务,有力提升了大数据平台支撑治安防控的能力。此外,河北公安突出基础信息采集和数据整合共享,全面获取“人地物事组织”等治安要素和“吃住行消乐”等活动信息,为治安防控提供了信息保障。

  (三)城市文化认同一文化共同体

  由于文化具有构建社会价值、整合社会矛盾、引导思想潮流等功能,所以目标-致的文化共同体对于社会风险预防具有潜移默化的积极作用。宏观方面,国家以社会主义核心价值观为统领,把国家至上、民族团结、包容尊重、求同存异、协商共识作为共同的价值理念,把城镇化过程中的旧市民与新市民都涵盖在先进的文化共同体范畴当中,消解旧市民与新市民的文化差异。微观方面,以社区文化建设为切入点,以树立典范、评优评先活动来培育和谐、文明、团结的社区文化,增强农民市民化之后的城市归属感和主体感,消除疏离感。

  (四)社会组织培育--市民社会构建

  我国的快速城镇化造成了农民- -市民的物资转换(包括身份、居住空间、生活模式) , 但并未实现这部分人的精神和文化转换。农民市民化过程中的物资转换,使农民原先长期在农村居住所形成的固有习惯被改变,也直接造成农民原先的村落联结和群体凝聚力消失。这部分农民由于丧失了原来相对稳定和整合的外部环境,不得不面对快速变迁的城市陌生社会,这容易引发这部分群体的疏离感和失落感。同时由于目前服务于农民市民化的社会组织( NGO )相对缺失,也使得在农民市民化过程中个体和国家之间缺乏有效的缓冲空间,极容易出现个体的社会联结断裂和个体对抗国家的现象,个体和国家直接面对面的社会原子化趋势也由此而生,引发诸多不稳定因素和社会摩擦。

  针对于此,在法律框架内发展和培育形式各样的社会组织,并使之成为农民市民化过程中个体性意见表达和利益诉求的中介,便极为必要。社会组织和社区以及由其衍生的社会规范和社会制度的存在和发展,有助于转型时期在国家和个体之间形成缓冲机制和中介,也有助于形成新的个体社会联结的市民社会。因此,强化入城农民与城市社会组织、社区之间的联系纽带,可以一定程度消解城镇化所带来的社会风险。

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