非政府组织（NGO）参与公共危机治理的思考

　　作者：崔博，河北衡泰律师事务所律师

　　摘要：非政府组织在公共危机管理中扮演着重要角色，它们有效的克服了危机管理领域政府失灵"和"市场失灵"同时并存的问题。NGO与生俱来的主动性、 积极性、灵活性和广泛性更是为提高公共危机管理能力注入了新的生机和活力。笔者将通过对NGO的相关分析来阐述自己对于非政府组织参与危机治理的一些思考。

　　关键词：公共危机；非政府组织；管理；政府；

　　2005年7月7日，伦敦突遭连环爆炸袭击，英国红十字会立即在全市派出急救志愿者和救护车，并开设国际追踪和信息服务，受过训练的红十字会志愿者和大量青年志愿者火速赶到各个需要人手的地点。爆炸后，社区安全基金参负责伦敦个社区安全，伦敦市市长和英国红十字会联手设立了伦敦爆炸救济基金，家庭援助中心开始全天候运行，救世军、皇家志愿服务等机构也纷纷向受害者及其亲人提供援助和感情支持。尽管事件严重英国整体反应的冷静让人惊叹，英国之所以能够处变不惊这与英国拥有大量的志愿组织不无关系。

　　一、公共危机管理和非政府组织的界定

　　根据美国学者罗森塔尔等人的定义，“危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。”因此，危机通常是决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战，有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利因素的汇聚。公共危机管理，可以理解为以政府为主体的公共管理系统通过建立公共危机的管理机制，采取一系列措施， 针对潜在的或者当前的公共危机，在其发展的不同阶段采取有组织、有计划、持续动态的管理行为以防范和化解危机，维护社会和人民的利益。换言之，就是在危机将要爆发或已经发生时，及时启动既定的机制和程序，采取适当的应对措施以避免或降低危机带来的物质和精神损失稳定社会和公众情绪避免产生更大的混乱，以保证社会早日恢复正常的秩序。我们不否认在危机管理中政府所发挥的巨大作用，但政府并非万能，且其自身也存在诸如缺乏灵活性，重心过度上移等问题。相对政府而言，非政府组织由于自身的灵活性、主动性、广泛性等特点便可以在政府所不能及的领域发挥政府无法替代的独特作用。正如一个比喻所说:应对危机如同构建一堵挡风的高 墙再强的钢筋结构如果没有水泥的弥合，挡风的作用也会被消解。政府便是钢筋铁骨而NGO的作用正如这堵高墙中的水泥弥合各个缝隙，起到了不可忽视的作用。

　　非政府组织是在地方、国家或国际级别上由民间自愿组织起来的独立于政府和企业之外的非赢利性、非政治性的社会组织。它提供各种各样的服务和发挥人道主义作用，向政府反映人民关心的问题监督政策和鼓励在社区水平上的政治参与。对于我国而言，非政府组织这个概念是从国外引进的，中国传统文化称这类组织为公益组织和慈善组织。中国非政府组织是在近+年间才开始得到较大发展的。1998年抗洪，还只有少数官办组织参与救援，之后，一度动员起来的志愿资源也就随之解散了。2003年SARS席卷中国除了中国红十字总会、中华慈善总会经国务院批准统一接受、 发放非典捐赠物资以外，各种草根非政府组织开始出现。“协作者”面对300万外来的农民工紧急启动“北京外来工预防非典型肺炎暨减灾能力建设”；北京红枫妇女热线、进城务I热线和残疾人热线、青春热线等社会公益热线与各大学等九家机构联合开通“非典心理援助热线”。

　　二、NGO在危机治理中的功能体现

　　(一)预警和教育作用。

　　非政府组织的中介地位使得它们上接政府，下联基层群众，利用其广泛的社会触角和成员基础，在危机潜伏时大量收集信息，及早发现危机的根源和苗头，为危机的预警提供信息。其次，非政府组织还是防灾宣传教育的社会渠道。由于非政府组织是跨行业跨部门的社会组织，有自己的联系网络和社会活动可以迅速的将灾情和预防方法传播给各自的成员，起到早期预防和自我保护的作用。

　　(二)传递危机信息。

　　危机事件具有突发性、瞬时性和紧迫性，因而危机事件的处理对时间的敏感度要求非常高对信心传递速度要求快，NG0可通过各种信息渠道及时反应危机信息，协助政府相关部门的决策。

　　(三)汇集社会资源。

　　危机一旦发生政府动用行政力量解决危机，有时会出现调度不灵，协调失衡行动不及时的情况，这时就需要有大量的非政府民间力量提供支持。一是积极募 集物质资源。它们通过游说呼吁等方式引起对社会危机的重视，劝说盈利组织参与应对危机。二是有效利用技术资源。表现在对受害者的救护需要专业技术、对潜在受害者的帮助需要专业技术。

　　(四)稳定社会心理。

　　有一些社会性政治性危机事件的发生是由于缺乏良好的沟通，引起误解所致。因此当危机发生时，很重要的一点是要危机事件当事人发表自己的看法在耐心听取他们的说法和意见之后帮他们分析信息的真实性和要求的合理性。这些沟通和对话机制可以增进双方的了解消除误解猜疑，增加信任。

　　三、非政府组织目前参与公共危机管理存在的问题

　　目前我国NGO的运作主要依靠组织发起者的信念支持个人独特魅力和能力来凝聚追随者具有管理松散依靠个人决策的特征。NGO在整体.上呈现规模小组织管理与运作的临时性、自发性制度设计与约束

　　的松散性、随机性特征的状态。

　　(一)因为各种原因，与国际非政府组织相对成熟的运作模式相比，国内的非政府组织还略显年轻。

　　目前国内的草根非政府组织还是在夹缝中求生存，相当一部分NG0存在资金严重不足的状态无法开展正常的活动其中有不少组织处在名存实亡的“休眠状态”。政府对N G 0的态度长期是不支持、不反对，针对它们的法律法规相对滞后。

　　(二)整个社会对非政府组织的认同度不高，加深了它们开展工作的困难。

　　由于我国政治结构的特殊性政府对公共事务的全盘治理历史比较悠久，观念转变虽然已提上日程但仍待进一步调整。 因此整个社会结构也呈现出对政府力量的过度依赖。公民过度相信政府使得非政府组织在采取相关行动时缺乏客观的依据。

　　(三)非政府组织本身存在着很大的问题。

　　从组织目标方面非政府组织虽然强调服务于公众的需要，但他们没有建立一个组织长远的使命 ，使得它们在制定组织目标时不明确，进而影响到组织内部的职能分工和财政资金的统一规划；从人力资源方面，绝大多数受到政府支持的自上而下的非政府组织中基本上工作人员都来自与政府机构其中有许多是从第一线退下来的离退休人员，这就导致了普遍存在的制度不健全、管理不科学、家长制等问题。

　　四、非政府组织有效参与公共危机管理的途径

　　第一，政府管理者要转变观念把非政府组织等社会力量当成伙伴和战友，给予充分分信任。在法律规制上我国相关部门]对NG0采取严格的准入政策。根据现行《社会团体登记管理条例》，成立社团组织必须符合以下条件:第一，政治性条件，必须找到一一个部门作为其主管部门。第二资金条件，必须具有一定的资金。 例如全国性的社团需要10万以上的注册资金，地方性社团和跨行政区域的社团需要3万以上的注册资金。由于这些限制，使许多真正从民间自发形成的NGO或者由于无法找到主管单位，或者没有足够的资金而未能在民政部登记获得合法的身份。他们往往争取其他的形式例如到工商部门登记成为企业性质的组织来获得其存在的合法性。目前我国的NGO只有10%是正式注册的，90%都不能正式注册。这给NGO的实际运作设置了身份限制即无法在政府层面得到相关的政策资源也无法广泛获取公众认可，最大限度吸纳社会资源。对此，政府应该从法律层面逐渐放松限制，特别是NGO立法方面的突破推动《中国非政府组织活动法》的出台，使散落在民间的NGO能够获得政府的认可，从而在活动开展中拥有正式合法的身份，顺利得到政府的相关政策资源，同时也得到社会公众的认可。

　　第二，开展公共危机应对演练，提高非政府组织参与公共危机管理的能力。一是提高专业化服务能力。在应对公共危机中，NGO不管是为政府提供咨询，，还是为老百姓提供帮助，都需要有一批专业人士提供专业化的服务。目前NGO在我国社会地位太低、经济收入不高且不稳定，因而很多NGO中优秀的专业人才寥寥无几。笔者认为:NGO解决人才资源缺乏的有效途径是一方面，吸收高素质的志愿者。NGO最现实、最有效的办法是根据社会的现实需求，设计好的项目吸引高素质的志愿人员参与。另一方面，加强对成员的培训。NGO要对其成员进行紧急救助专业培训，使其成员掌握相关的知识、技能和方法以提高NGO应对公共危机的能力。

　　第三，建立沟通渠道，保障信息及时沟通。在政府危机管理议事机构中应当有红十字会、慈善总会、社区组织、专业协会等重要NGO代表。这不仅有利于在应急决策中充分听取和反映NGO的意见，而其也有助于NGO解政府意图，更加主动地协助政府开展减灾工作。危机管理大师游乔昌认为，危机既是危险，又是机会；危机管理是刀尖上的舞蹈”，也是风雨飘摇时刻在钢丝上的游走。能否处理好突发而来的危机，重点不仅在于政府的作为，也在于政府之外的民间组织和公众的努力。在我国的现实国情下，给非政府组织充分的发育空间，并让其在危机中发挥作用是整个社会得以有效应对公共危机，增强应对能力的必要途径。